美国—东盟联合海上演习对中、美、东盟三边关系的影响与治理思考

ASEAN舆情助理 中国-东盟研究院 2019-09-21

【摘要】三边关系本身代表着一种严重的国际问题甚至是全球挑战,从来都受到深入的研究。三边关系问题常见为三边之间相互冲突,或者三边中的两边结盟反对另一边,或者三边中的两边冲突的非常严重,而第三边的态度和行动则是影响这种冲突的关键变量。以东盟为中心的中国—美国—东盟三边关系体现为中美冲突,东盟在中间起桥梁和平衡作用。近期具体体现为美国“印太战略”对冲中国“一带一路”倡议,东盟地区成为两大战略规划的高度重叠区域,迫使东盟在两国间站队压力不断增大。东盟在6月第34届东盟峰会上通过《东盟印太展望》后,于9月2日和美国启动首次海上联合演习。东盟与美国貌似越走越近引起外界猜测东盟是否会与美国形成联盟以进一步遏制中国发展。东盟在中、美间的反应动向对地区环境有巨大影响力。本文透过时下热点美国—东盟海上联演,联系中美两国在东盟发展的国家战略展开分析,为中、美、东盟三边关系的治理提出思考建议。


【关键词】美国—东盟海上联演;中、美、东盟;三边关系


【Abstract】The trilateral relationship itself represents a serious international issue (international issue) and even a global challenge, which has always been deeply studied. The three sides are in conflict with each other, or the two sides of the three sides are aligned against the other side, or the two sides of the three sides are in serious conflict, and the attitude and action of the third side are the key variables affecting this conflict. The ASEAN-centered trilateral relationship between China, the United States and ASEAN has always been embodied in the conflict between China and the United States, while ASEAN plays a bridge and balance role in the middle. The recent concrete manifestation is the United States Indo-Pacific strategic hedge against China's "One Belt And One Road" initiative, the ASEAN region has become a highly overlapping area of two major strategic plans, forcing ASEAN to increase the pressure between the two teams. ASEAN began its first joint maritime exercise in the United States on September 2, after adopting the ASEAN Indo-Pacific Outlook at the 34th ASEAN summit in June. The apparent closeness of ASEAN to the United States has led to speculation that ASEAN might form an alliance with the United States to contain China's development. ASEAN response between China and the United States has a huge impact on the regional environment. This paper analyzes the national strategies of China and the United States in the development of ASEAN, and puts forward policy Suggestions for the governance of trilateral relations between China, the United States and ASEAN.


【Keywords】US-ASEAN maritime exercises ; China-US-ASEAN; Trilateral


导读


相较于2018年中国周边安全暗潮涌动,不断积蓄的国际压力,2019年呈现局部热点不断爆发升级的趋势。这种趋势主要表现在两方面:一是中美贸易战旷日持久,美国总统特朗普对中国长达122页的加征关税产品的清单,几乎无所不包,并打算在12月进一步对高价商品进行加征。中国为此也做好打“持久战”的准备对美国进行反击。二是日韩因历史问题发起的贸易战短期内迅速升级,走向失控。如果四国贸易战继续走向失控,整个亚太地区地缘政治形势也会受到影响。东盟作为亚太地区一支重要的区域力量在此背景下的表态和动向受到密切关注。


9月2日至6日,美国和东盟十国首次海上联合军演登场。此次军演是东盟成员国2018年10月中旬在新加坡举行防长会议期间做出的安排。演习的目的美国和东盟表述各有侧重,在泰国梭桃邑海军基地举行的联合军演开幕式上,泰国皇家海军舰队参谋长查罗恩珀尔将此次演习目的重点放在提高东盟海军在应对海上威胁和自然灾害方面的能力,如毒品贩卖、非法武器贸易和人口贩运等。而美国国务卿蓬佩奥此前称这次联演是为了因应美国政府倡导的所谓“印太战略”而加强美国海军与东盟海军之间的军事合作。提高美国和东盟态势感知能力和加强互操作性。从中可以窥见东盟处理中美关系的“平衡策略”及美国拉拢东盟深化“印太战略”的居心。演练主要在越南最南端的金瓯省的外海上举行,至新加坡结束。虽然此次演习的地点虽然没有触及中国国家主权安全,但据美国福克斯网9月4日报道称,美国—东盟联合海上演习时,美军一艘海警船进入到南部海域演习。这艘船只一直停留在距离中国海岸线12海里之外(没有违反国际法)。中国052D导弹驱逐舰在万安滩附近巡逻时一直对美国海警船进行监视。中国军事专家李表示,美国参演舰艇之一“韦恩·E·梅耶”号8月28日驶入中国南海永暑礁和美济礁12海里范围内,执行所谓“航行自由”行动,接着又赶去参加美国—东盟海上联演。美国在联演前和联演中的系列举动充分显示了霸权主义和挑衅意味。


纽约的外交关系委员会亚洲安全问题学者Mira Rapp-Hooper把美国和东盟联合演习称为冒险行为,因为在贸易摩擦加剧背景下进一步激发安全合作信号会令局势更加紧张。泰国政治分析师Thitinan Pongsudhirak表示,此次联合演习将强化地缘政治紧张局势从陆地转至海上。中美关系对周边形势的影响是全方位的,中美和则地区安稳,中美竞争则地区难安。10月初在华盛顿举行第十三轮中美经贸高级别磋商即将开始,这个敏感时间双方应共同努力,为磋商创造良好条件。处理好双方在东盟的竞争即是弥合契机,“中国方案”和“美国方案”在东盟地区的高度重叠既是竞争也是合作机遇。本文将梳理对比中美两国如何在东盟地区推介“一带一路”倡议和印太战略,分析其取得的成就和遇到的挑战,为中、美、东盟三边关系的治理提出政策建议。


一、美国印太战略对东盟的吸引逐渐增大


近年来,美国一直将区域安全作为输出东盟的公共产品,中国提供东盟的公共产品则是市场与投资。美国推出印太战略后积极拉拢东盟并开始调整对东盟的政策,区域安全和经济两手抓。


(一)美国—东盟军事合作常态化


美国是《东南亚友好合作条约》早期支持者之一,1954年签署的《马尼拉公约》(Manila Pact)作为与泰国和菲律宾的集体防御至今仍有效。冷战结束后,国际格局演变。东盟作为亚太地区小国联盟,首要任务是寻求地区的安全与稳定。美国作为世界第一军事大国向东盟伸出橄榄枝,东盟随即与美国形成“非正式”结盟。举行联合军演、让美国使用东盟国家的军事设施、积极举办东盟地区论坛(ARF),东盟防长扩大会议(ADMM-Plus)等平台为自己形成安全屏障。很长一段时间内,依靠美国的军事保护和军事存在曾是东盟国家地区安全概念中的重要基石。美国长期以来与东南亚国家举行成系列的多边军事演习,包括“联合备战与训练”(CARAT)演习,“东南亚合作训练”(SEACAT)演习。但是近年来,美国一直在努力提高这些演习的复杂性,并进一步扩大其多边规模。据泰国皇家海军舰队参谋长查罗恩伯尔透露:预计东盟各国将轮流主办美国与东盟的海上联合演习。换言之,这个演习有可能成为年度演习,逐步常态化。美国推出印太战略后,通过不同形式的军事合作深化印太战略,积极拉拢东盟“关键国家”印尼、菲律宾、越南、马来西亚、新加坡以期可以扩大印太联盟范围。长期的军事合作的确为东南亚和平进程做出贡献,为东盟发展进程提供稳定的基础,也是印太战略对东盟最具吸引力的地方。


(二)美国对东盟投资与东盟的发展需求存在差异


东盟目前是世界第五大经济体,2018年东盟国内生产总值为2.9万亿美元,是世界第三大市场,总人口超过6.49亿。亚洲开发银行日前发布的《2019亚洲发展展望报告》预计,2019年东盟地区国家年均增长率为4.9%,维持了较高的增长水平。目前看来,美国想拉拢东盟仅靠军事合作是无法满足东盟的发展需求的,且为了维护美国在印太地区的战略和经济追求,美国开始加大对东盟的投资力度。


特朗普担任美国总统后,将对外援助预算进行了调整,把对外援助用于可以更紧密服务于美国的外交政策目标。东盟地区作为美国推行印太战略的核心地区,对东盟的直接投资增速明显。投资存量从2000年的500亿美元,跃升至2017年的3,828亿美元。美国对东盟直接投资占其对亚洲总投资额的30%,甚至高于美国对中国、日本、韩国的投资总额。在过去十年中,美国对东盟的直接投资年均增长率为10%,目前占美国对印度太平洋投资的三分之一以上。美国对东盟的投资重点领域是服务业,服务业占美国对东盟直接投资存量72%,制造业占20%,其余部分主要是采矿业。美国在东盟的投资很大特点就是搭建合作投资伙伴网,其中首选伙伴是盟友日本。日本在东盟深耕已久,东盟对日本投资有良好印象和较高信任感。2017年特朗普访日期间,OPIC与日本国际协力银行和日本出口投资保险公司签署《为“印太”提供高质量基础设施投资谅解备忘录》,USTDA与日本经济产业省签署《为“印太”提供高质量能源设施合作备忘录》。东盟是天然气未来出口的主要市场之一,天然气出口国论坛(GECF)报告预计,东盟以及澳大利亚、中国、印度、日本、新西兰和韩国的天然气需求到2040年将增长87%,占全球天然气贸易额的40%。2018年11月,美日决定联合推广公共采购国际最佳实践,美国贸易发展署的“全球采购倡议”同日本经济产业省的“日本优质基础设施伙伴关系”实现对接,在“印太”地区展开合作,为第三国提供培训项目。今年9月初东盟10+1的多轮会谈后,美国方面加快了跟东盟国家关于贸易和投资框架安排(TIFA)的谈判进展,包括支持数码经济发展的E3行动计划。华盛顿政府为此特别邀请东盟商业经济部长11月赴美国参观考察。


但是,美国近年来一系列不断破坏多边贸易体制的行为给美国—东盟的经济关系带来不确定性。短期看来中美贸易摩擦导致很多企业将业务转移到东盟地区,“受益者”是东盟。但从东盟近日表态来看,美国在东盟的投资并不符合东盟的利益追求。首先,美国在单边主义和保护主义的政策轨道上越走越远,例如出一系列美国参与的国际多边组织和协定如TPP、巴黎协定等。同时贸然发起贸易战,给东南亚和诸如澳大利亚和巴西这类大宗货物出口国带来灾难性影响,造成全球市场混乱。东盟对此表现并不认同,今年5月底在在新加坡召开的第18届香格里拉对话会上,新加坡总理李显龙在开幕主旨演讲中,明确表达了对中美竞争与角逐日益激烈的忧虑,同时也很直白地表述了新加坡在全球多边主义课题上,与美国特朗普政府截然不同的看法。在6月举行的第34届东盟峰会上,东盟各国发出了反对贸易保护主义的明确信号。其次,RCEP成为东盟2019年年度高频词。在9月初刚结束的第51届东盟经济部长会议上,东盟各国经济部长强调,区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)是东盟目前最优先事项,并承诺于今年内完成。RCEP是一项以东盟为中心,将把东盟十个经济体和中国、日本、印度、韩国、澳大利亚及新西兰聚集在一起,达成自由贸易和经济合作协议。若成功签署,将是对多边贸易体系的重要支持,也是对美国贸易保护主义的重大反击。RCEP并不包含美国,而目前奉行单边主义的美国也不太可能参与。最后,东盟与中国在“一带一路”倡议框架下的合作已初见成效,而美国与东盟旗舰项目进程缓慢。中国与东盟国家在基础建设方面如中泰铁路、中老铁路、印尼雅万高铁、越南河内轻轨、柬埔寨金港高速、马东海岸铁路、恒逸文莱大摩拉岛石化项目、越南海阳燃煤电厂等大批重要的基础建设项目落地,国际陆海贸易新通道取得了早期成果。美国与东盟合作的基础设施主要集中可持续能源和智慧城市等领域,预计2030年才可以初见成效。可持续能源和数字技术对东盟发展的重要性毋庸置疑,但东盟当前面对大规模城市化建设,交通基础设施才是发展根本。


综上所述,虽然近年来美对东盟投资力度不断加大,但美国在国际市场中采取的单边主义政策与东盟长期奉行的区域合作、多边贸易体制的理念并不相符。且较“一带一路”倡议而言,美在东盟的投资方向短期内与东盟大规模城市化的发展需求有所差异。


二、中国“一带一路”倡议为东盟带来切实效益


(一)中国对东盟投资特点


中国对东盟的投资相较于美国在东盟的投资总体规模偏小,但增长速度十分迅速。东盟是“一带一路”建设的深耕区域和重点区域。截止2018年底,中国与东盟双向累计投资额达2057.1亿美元,双向投资存量近15年间增长了22倍。中国对东盟国家的直接投资领域呈现多元化分布,涵盖电力生产供应、采矿、批发零售、制造、租赁、商务服务、建筑、金融、交通运输、仓储、农林牧渔业等领域,中国对东盟投资呈加快增长势头。但根据中国对东盟直接投资的空间分布和行业分布来看,呈现过于集中的特征。2017年中国对东盟十国直接投资新加坡占比44.76%,缅甸、菲律宾、文莱三国综合不及5%。租赁与商业服务、制造业和批发零售业是中国对东盟直接投资存量前三行业,占比50.4%,而人文交流和水利、环境和公共设置管理等占比仅为0.1%。人文交流是中国和东盟目前打造的中国—东盟关系的新支柱,可是按照目前中国对东盟的投资布局显然无法支撑这一新支柱的打造。


(二)有关“一带一路”倡议在东盟地区的质疑


近年来,域外国家对围绕“一带一路”倡议框架下中国为东盟地区发展中国家的大型基础设施项目融资进行炒作。认为中国主导的投资项目计划成本高昂,为发展中国家带去的是“债务陷阱”,使得发展中国家不得不从经济上依赖中国,中国也可以利用经济依赖作为筹码,导向他国政治。面对这些无端指责,老挝总理通伦·西苏里、马来西亚总理马哈蒂尔、柬埔寨首相洪森、缅甸国家安全顾问当吞不止一次公开否认掉入中国的“债务陷阱”。尽管多国领导人一再澄清发展需要资金支持,所有合作借贷均在可承受范围内,但舆论仍然对中国与东盟合作造成了极大影响。在合作项目上导致中缅合作密松水电站停工、马来西亚一度考虑取消东海岸铁路项目。在民心方面,新加坡的尤索夫伊萨东南亚研究院 (ISEAS-Yusof Ishak Institute) 针对“一带一路”倡议对东盟十国的影响,做了一份民调。结果显示,将近一半受访者认为“一带一路”倡议会使东盟向中国靠拢,三分之一的人觉得整体细节不够透明,而16%的受访者相信“一带一路”倡议会失败。超过70%受访者认为,东南亚各国政府在与中国进行一带一路谈判时,要严防陷入债务危机中。中国外交部门随后紧急辟谣,债务问题确实是“一带一路”倡议后续推进过程中所面临的一个重大障碍。不过,这并不意味着“一带一路”会在债务问题的困扰下,偃旗息鼓。相反,中国正在探索推出一系列应对措施,以妥善解决“一带一路”实施过程中所引发的债务问题。


中国“一带一路”规划以大规模基建为主,从单纯的财务角度看,基础设施的缺点很多,包括投资额高、建设周期长、短期收益差等,换言之是“吃力不讨好”,这也部分解释了为何发达国家都不愿意投资。到了中国填补空缺,西方阵营即立刻算“财务帐”论成本效益,事前就断言必不成功,在各项目启动后就贬之为“债务陷阱”。“一带一路”作为以万亿美元计的超巨型项目,推行中遇上难题绝不为奇。这些质疑,也是给中国的提醒,中国今后应致力于“一带一路”的可持续发展,需要加强政治、法律、安全等方面的风险防范。


三、东盟的平衡战略


(一)“东盟方式”对东盟战略选择的影响


东盟共同体自2015年成立以来=取得一系列巨大成就,但东盟十国仍然在经济、安全和社会文化发展上存在鸿沟。如东盟内部较发达的国家如新加坡、马来西亚和印度尼西亚与缅甸、柬埔寨和老挝等不发达国家的差距仍很大。《东盟宪章》规定东盟内部坚持主权平等、不干涉内政、协商一致等原则成为东盟政策决策特色,即“东盟方式”,单个国家不能发挥主导者作用。“东盟方式”带领着东盟从成立之初一个脆弱的区域组织到如今各国争相拉拢的区域力量。面对十国发展差距,协调内部利益及面对域外大国的站队压力,“东盟方式”对东盟的战略选择具有决定性影响。


此次美国—东盟首次联合演习也是受“东盟方式”决策的结果。2018年10月22日至29日,中国—东盟“海上联演—2018”在中国湛江及其外海举行。这是东盟首次与单一国家进行联合军演。然而,东盟十国在与中国军演的同时,东盟就2019年与美国展开海上联合演习展开协调。中国目前与越南、菲律宾、马来西亚、印尼、文莱在南海主权上的争端是东盟内部声索国与非声索国的利益分歧。诚然,东盟内部不同成员国间的相互关系及各自对非东盟国家的态度是复杂且多变的。但东盟作为一个整体而言时,共同利益驱使下,实用主义外交是最佳选择。所以面对中国坚定维护南海主权和美国强势介入南海问题上,东盟的首次联合与单一国家进行联合演习选择中国、美国理由也是显而易见的了。


(二)强调地缘政治地位,避免卷入大国斗争


美国提出“印太”概念以来,得到日本、澳大利亚、韩国、法国的积极响应,同意使用“印太”一词作为新时代概念试图取代亚太。东盟作为处于“印太”真正意义上的核心地位,联通两大洲两大洋,成为美国积极拉拢的对象。在第34届东盟峰会会后声明中,泰国总理兼峰会主席巴育表示:“会议通过《东盟印太展望》,地区内国家正面临着地缘学挑战,包含着演化成冲突的可能性,一致同意东盟在与地区外关系方面加强主导作用。”东盟毫无预兆的情况下通过的《东盟印太展望》引发舆论认为东盟将和美国连成战线以遏制中国发展。但从《东盟印太展望》内容来看,展望文件也是东盟的平衡战略之一。《东盟印太展望》中只单纯同意了美国“印太战略”的地理概念,却不同意美国“印太战略”的战略构想。东盟版的“印太”是以东盟为中心继续持开放、包容、合作、互补的的态度朝东盟共同体努力。文件中并未提及中国或者美国,更不涉及对抗和竞争的战略设计。看得出东盟只想利用《东盟印太展望》作为自主定义“印太”的先行之策,在区域事务上发挥更大的主动性,以避免被卷入大国争斗的漩涡。


四、小结


按照近一年形势变化来看,中美贸易战打打停停,波及面持续扩大,总体局势愈发紧张。笔者认为,东盟国际声誉良好且无论是处于亚太区域合作中还是“印太”区域合作中都有着重要的地位。但长期以来中国—东盟安全合作项目选择谨慎,过于单一,而美国与东盟的安全合作又带有太强势的政治意图。中美需缓解贸易战以来的紧张局势,通过第三方合作促进两国关系转向良性发展或许是一条可行之路。而第三方合作则可以东盟地区为中心出发,中美双方在此区域内都进行了长期大规模的战略布局,这种表面上的竞争关系确也为中美在此进行第三方合作打下了良好的政治和经济基础,且东盟也乐于充当国际桥梁。所以接来下的三边关系治理中,中美矛盾不宜再度升级,在东盟区域范围内化竞争为合作,为10月初在华盛顿举行第十三轮中美经贸高级别磋商共同努力。


(一)新形势下中国—东盟安全合作的转变


当前国际形势不确定性越加显露,东盟作为区域组织采取的是协商一致的决策方式,所以在安全观上更强调“地区抗御力”(Regional resilience)。希望内部凝聚力、维护自身安全和中心地位得到巩固后再考虑安全概念的包容性。因为南海纠纷和国际舆论,中国和东盟之前所表现出的安全困境成为影响中国—东盟合作的最大障碍,也给了美国不断介入的机会。当前南海形势向好,在2019年7月31日中国—东盟外长会议时,中国和东盟国家秉承《南海各方行为宣言》精神和和平合作理念,积极推进“南海行为准则”(COC)磋商,提前完成了“准则”单一磋商文本草案的第一轮审读,朝着三年完成磋商的目标迈出了关键一步。在这种积极的氛围下,中国与东盟应继续增强政治互信,逐步推进新安全观交流。在传统安全议题短期内难以解决、非传统安全挑战越来越突出的背景下,防务磋商和联演训练可以适当调整重点,关注非传统安全合作。这不仅有助于扩大双边安全合作范围,让双方就恐怖主义、跨国犯罪、生态环境、金融危机等各方面问题展开更深入的合作,使东盟在安全合作方面较美国多一个选择。更有利于共同维护地区安全与稳定,促进民心相通,推动“一带一路”建设在东盟地区顺利进行。


(二)中美矛盾不宜再度升级


旷日持久的中美贸易战影响的不仅仅是中美两国,亚太地区许多与两国关系都密切的国家也都受到了冲击。从经济层面来看,据联合国最新预测,2019年世界经济增速将放缓至2.7%,比年初预测值下调0.3个百分点。全球经济沦为贸易战最大输家。从政治层面来看,美国不断介入中国内政,从台湾问题、香港问题和南海问题入手,有意让贸易摩擦转而向政治摩擦发展。这对双方来说都不是一个好预兆。于美国而言,特朗普即将参加2020大选,在这一时间公然插手他国内政,并利用东盟作为棋子在敏感海域一再挑战中国主权,这一行为也引起了其他国家对美国行事作风的恐慌。


无论是经济还是政治层面来看,中美摩擦都是损人不利己的行为。中美接下来的重点应放在以求同存异的态度妥善处理分歧,务实化解矛盾。避免更多隔空喊话挑动民族主义情绪的行为。中美双方可以利用东盟作为台阶,参与到东盟主导的如东盟地区论坛、系列首脑峰会、东盟防长扩大会议等多边机制中,利用东盟桥梁,以真诚的态度,相互尊重的基础,寻求三方共同利益达成互利双赢协议。


参考资料


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撰稿人:ASEAN实习舆情助理林凤玲


封面图片来源:VOA


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